浅析县级国资国企改革现状及解决措施
发布时间：2023-12-31 16:10:03 来源：河南县域经济网
近年来，各地县级政府逐步重视国有资产管理，县级国有经济是我国国有经济的重要组成部分，但由于县城发展相对滞后，县级国有经济成分复杂，历史遗留问题众多，县级国资国企改革进展相对缓慢。我们在对河南省某县国资国企调研的基础上，通过剖析县级国资国企现状和改革情况，力求找到适合县级国资的监管模式和国企改革发展的重要路径。
一、国企改革背景
为推动中国特色社会主义建设，促进国有资本保值增值，提高国有经济竞争力，放大国有资本功能，党的十八大提出“深化国有企业改革”。2015年9月，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》的发布正式拉开了新一轮国资国企改革的序幕，随后多项配套文件相继发布，“1+N”（“1+N”政策体系，是国企改革的顶层设计方案。十八大以来，党中央、国务院颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》，出台了多个配套文件，以“1+N”政策体系为主的顶层设计基本完成。其中，“1”是指首先会出台一个深化国企改革指导意见，“N”是指多个配套方案。）政策体系逐步完善。2020年10月《国企改革三年行动方案》出台，标志着我国国企改革进入新的阶段。
二、县级国资国企改革方向
在当前国资国企改革的热潮中，县级国资国企改革也在陆续进行中。然而相对于中央和省、市层级，县级国资国企受限于辖区发展水平，其改革步伐相对滞后。
在国资监管方面，尚未有效对企业进行分类监管，存在政企不分问题，政府行政命令仍然是部分企业经营决策的主要决定因素。部分县级国企存在市场化程度不高，盈利能力和资产运营能力不强的问题，有的甚至难以存续。
在此现状下，目前县级国资国企改革应该关注以下重点：
（一）资产重组整合
针对部分县级国企存在的资产规模偏小，质量不高且分散，资产运营效率不高的问题，将区域内经营性国有资产进行整合重组是实现县级国企提质增速的关键一步。
按照“同业相近”的原则，将辖区内经营效益较好、现金流充沛的企业和行政事业单位经营性资产注入某一个公司名下，同时剥离低效资产，可有效提高县级国企的资产规模和资产质量，增强其自身的融资能力和造血能力。通过同质整合形成业务板块，帮助企业做大做强产业，实现专业化、集约化发展，提高县级国企的市场化竞争能力。
（二）优化国资监管机制
部分县尚未对企业进行分类监管，存在“政企不分”“政资不分”的问题。县级国资监管的专业性和规范性亟需加强。
首先，县级政府将平台公司实行市场化运营，实行政企分开，政资分开，使国有企业成为自主经营、自负盈亏的独立经济主体。其次，需要对不同功能定位的企业进行分类监管，在经营目标设定和业绩考核等方面体现差异。同时在授权经营机制上进行改革，可以通过组建国有资本投资运营公司的方式，实现国资监管从“管资产”向“管资本”转变，将其作为连接国有资本出资机构和国家出资企业的中枢，改变过去政府主导的发展模式，从而提高国有资本整体运营效率和效益。
（三）加快市场化转型
部分县级国企的业务经营依赖政府派单派活，市场化程度不高，自主经营能力不强，而新一轮的国企改革正是要求国有企业需要向市场化和实体化转型，将效益作为企业的根本，实现利益最大化。因此，县级国企应转变自身定位，从过去的单一政府任务承担者，转变为主动拓展经营性业务的经营者。通过发展业务的多元化，为企业增加稳定的经营性现金流，提高盈利能力。
（四）提升内部管理水平
在原先的监管体系下，部分县级国企的治理结构缺失，无法有效发挥对企业的治理作用。在监管机制得到优化后，县级国企还需要完善自身治理结构，建立起权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，使企业董事会经营决策、选人用人、企业内部分配等权力能够得到落实。
在人力资源管理方面，部分县级国企还存在员工积极性弱，人才吸引力不足等问题，这也将制约未来县级国企的转型升级。因此，县级国企还需建立起科学的绩效考核与薪酬体系，完善激励约束机制。依据行业标准、市场水平及经营业绩设计薪酬与考核体系，激发员工积极性和吸引外部高素质人才的加入，为未来县级国企的转型升级发展打下基础。
（五）强化重点领域风险防范
及时有效化解投资、债务、金融业务、境外经营等领域风险，坚决守住不发生重大风险的底线。
三、县级国企改革难点
结合各地县级国企的经验来看，县级国企改革面临时间紧迫、内容繁重的双重压力，容易滋生“纸面改革”“数字改革”、进度缓慢等问题，面临如何巩固改革发展成果、实现上下通力合作、找准改革发力点等问题。
（一）兼顾“回头看”和“往前走”
县级国资国企应做好改革发展成果巩固工作，在重点改革领域建立常态长效机制，以制度巩固已有改革成果，改善前期改革痛点、难点，以改革新红利激活增长新动力。系统盘点、巩固深化国企改革成果，总结好的经验做法，补齐补强差距短板。
（二）在高质量上下功夫，杜绝“纸面”和“数字”改革
如何确保高质量完成国企改革目标任务？前国务院国资委党委委员、副主任，直属机关党委书记翁杰明表示，要坚决杜绝“纸面”改革和“数字”改革，将改革是否促进了企业内部治理机制、用人机制、激励机制等机制层面的转变，是否真正产生从量变到质变的改革实效，作为今后改革工作的着力点。
（三）“抓重点、补短板、强弱项”并重
结合2022年以来国企改革重要会议精神，县级国企找准改革着力点，必须奔着问题去，以解决实际问题为出发点和落脚点。
针对当前国有企业改革现状，结合前国务院国资委党委书记、主任郝鹏在发布会上提出的发力国企改革攻坚的三个方向，以及对未来国资国企图景的理解，“十四五”时期国有企业改革发展，要找准“三个着力点”。即：一是抓重点，建立起市场化经营机制，在市场化用工改革、市场化薪酬机制、有效制衡的公司治理机制等方面下功夫；二是补短板，从无到有。解决重点领域关键环节“卡脖子”问题。县级国企普遍存在资产体量小、信用评级低、现金流不足等生存问题，解决“卡脖子”问题就是要聚焦主责主业，通过经营性业务全力破除造血功能不强的顽瘴痼疾；三是强弱项，从弱到强，围绕主业有效推进企业战略性重组和专业化整合，是国企改革的重中之重，围绕“主业”重新洗牌，在地区产业链中凸显国企担当，实现做强做优做大。
四、如何做好国资国企改革工作
（一）以权责清单做好授权放权工作
实现国有资产保值增值、防止国有资产流失，是国企改革的根本前提。国资委体系（包含国资委、国资办、国资运营服务中心等）作为国有企业最大的控股股东，体现出资人意志行权履职，国企改革与地方政府支持密不可分。
一方面，国资部门合理授权能够激发国企内生发展动力。国资部门做好授权放权顶层设计，通过出台国资部门履行出资人职责事项权责清单，明晰规划与投资监管、财务监管、产权管理、改革改组、考核薪酬等授权放权事项，该管的要科学管理、绝不缺位，不该管的要依法放权、绝不越位。并推动一级企业对所属企业同步开展授权放权，做到层层“松绑”，全面激发各层级国企活力。
另一方面，权力下放后，国企进一步厘清党委会、董事会、监事会、经理层在机构设置、规划投资、资产处置、选人用人、薪酬分配、考核激励、监督约束等方面职权，形成以坚持党的领导、加强董事会建设、规范治理、强化监督等四个方面文件为支撑的公司治理制度体系。以制定“决策权责清单”方式将党委会、董事会、监事会、经理层决策事项清单化，细化国资部门监管外的其他决策事项，做到无缝对接、各司其职。
（二）以重组融合释放改革乘数效应
上海市、安徽省等16个省份提及“推进国资国企布局优化和结构调整”“在部分领域适时组建新的国企集团”以及“推进企业间的战略性或专业化重组”。“重组”意在以“补短板强弱项”为原则开展地方国企重组整合，通过整合平台做大资产规模，能够满足评级获取和发展要求，同时也方便国资部门开展债务统筹管理以及实现国有资产统一监管。县级国企整合并不意味着对地方“大”“小”国企全盘合并，而是在明确国企集团发展定位和发展战略前提下，立足全县重大战略布局，突出主责主业实业，坚持有进有退、有所为有所不为。重点围绕产业链开展整合工作，按照“产业相近、业务相关、主业相同”的原则，通过资产重组、股权划转等方式，实现资源向主业企业、优势企业集中，减少无序竞争和同质化经营。在产业链中充分发挥“链主”作用，牵引带动产业链的上下游企业共同固链强链延链补链，进而提升产业链、供应链的稳定性和竞争力。整合后通过资产注入、依法授予区域特许经营权、优惠政策倾斜等方式，将国企集团打造成为资产规模大、信用评级高、企业自身融资能力强、功能业务优化、管理规范高效的国有企业。
“融合”意在整合后实现国企集团和所出资企业的协调发展。国企集团对所出资企业的管控方式和授权程度，直接决定了子企业公司治理决策和运作空间，对子企业的活力有决定性影响。集团公司对子企业要合理授权放权，为子企业 公司治理运作决策留足空间。原则上不再直接干预子企业的经营管理事项，支持子企业董事会依法依规行权履职，维护子企业自主经营权。要因企施策授权放权，该由子企业决策的权力要归位于子企业，要针对不同行业、不同层级、不同股权结构、不同发展阶段的子企业，实施差异化、精准化授权放权。要推动授权放权清单化，并根据实际情况变化，定期优化清单、更新版本，便于操作。
（三）以三项制度改革实现破冰破局
三项制度改革是攻坚克难的关键一环，县级国企应以市场取向，推动企业经营机制根本性变革。通过规范法人治理，推进分类改革，支持企业采取“揭榜挂帅”“赛场选马”等方式激活三项制度改革，激发企业内生活力。
一是牢牢牵住经理层成员任期制契约化管理这个市场化改革的“牛鼻子”，出台推行经理层成员任期制和契约化管理的相关制度，从规范任期管理、设定契约目标、强化薪酬激励约束、严格岗位退出管理等方面部署。与经理层、中层管理人员签订契约，明确岗位职责、目标责任、薪酬待遇、退出规定、责任追究等事宜，构建“人人肩上有压力、个个头上有指标”的管理格局，让管理激活力、出效益，真正实现能者上庸者下。
二是不仅要打破“铁交椅”，还要砸掉“大锅饭”，进一步健全市场化薪酬体系。以业绩为导向建立考核激励机制，依据公司规模和经营难度，设置合理调节系数，制定绩效考核实施方案。将战略目标通过战略解码以及年度全面预算分解到各级组织和部门，通过全员KPI（关键绩效指标）落实到具体责任人，设置对应的职级和薪酬标准，对于连续排名靠后或业绩不达标的单位，降级或撤并处理，真正实现收入能增能减。
三是围绕“建强队伍、激发活力、服务发展”的思路，优化引才、用才、育才机制，推动企业人才队伍整体提升。加强全过程规范企业人员管理，全面推进“三项制度”改革，探索建立“员工能进能出、岗位能上能下、收入能增能减”市场化选人用人机制，加大招才引智力度，以用工改革为高质量发展提供内生活力。
县级国企通过系统性推进、清单化举措、穿透式操作等工作举措，对照国企改革具体要求，聚焦进度相对滞后、差距仍然明显的任务，有的放矢、提速加力；另一方面，已完成的还要狠抓改革实效，力争“形神兼备”，坚决杜绝“纸面”改革和“数字”改革，确保国企改革如期高质量完成。
总结：近年来，县级政府着力深化国有企业改革、强化国有资产监管，在实现企业增效、国有资产保值增值上取得了新成效。但在当前疫情影响，经济下行的情况下，企业压力加大、市场竞争激烈，县级国有企业发展面临严峻的挑战，国有企业要认清当前形势，进一步增强做好国有企业改革发展工作的责任感，客观审视工作中的成绩和问题，针对性地制定务实管用的改革发展举措，切实做好国企改革发展工作。各相关单位要提高思想认识、明确改革目标，全面领会国家、省、市、县国企改革的文件精神，充分利用当前县级国有企业改革发展建机制、解难题、破瓶颈的利好政策，把握关键环节，强化推进各项改革，按照应脱尽脱、分类处置的原则，加快推进县级党政机关和事业单位与所办企业脱钩改革，实现党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管，助力县域经济高质量转型发展。（闫金金 张卫强 许红记 毕文凯供稿）
责任编辑：刘安瑞
一、国企改革背景
为推动中国特色社会主义建设，促进国有资本保值增值，提高国有经济竞争力，放大国有资本功能，党的十八大提出“深化国有企业改革”。2015年9月，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》的发布正式拉开了新一轮国资国企改革的序幕，随后多项配套文件相继发布，“1+N”（“1+N”政策体系，是国企改革的顶层设计方案。十八大以来，党中央、国务院颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》，出台了多个配套文件，以“1+N”政策体系为主的顶层设计基本完成。其中，“1”是指首先会出台一个深化国企改革指导意见，“N”是指多个配套方案。）政策体系逐步完善。2020年10月《国企改革三年行动方案》出台，标志着我国国企改革进入新的阶段。
二、县级国资国企改革方向
在当前国资国企改革的热潮中，县级国资国企改革也在陆续进行中。然而相对于中央和省、市层级，县级国资国企受限于辖区发展水平，其改革步伐相对滞后。
在国资监管方面，尚未有效对企业进行分类监管，存在政企不分问题，政府行政命令仍然是部分企业经营决策的主要决定因素。部分县级国企存在市场化程度不高，盈利能力和资产运营能力不强的问题，有的甚至难以存续。
在此现状下，目前县级国资国企改革应该关注以下重点：
（一）资产重组整合
针对部分县级国企存在的资产规模偏小，质量不高且分散，资产运营效率不高的问题，将区域内经营性国有资产进行整合重组是实现县级国企提质增速的关键一步。
按照“同业相近”的原则，将辖区内经营效益较好、现金流充沛的企业和行政事业单位经营性资产注入某一个公司名下，同时剥离低效资产，可有效提高县级国企的资产规模和资产质量，增强其自身的融资能力和造血能力。通过同质整合形成业务板块，帮助企业做大做强产业，实现专业化、集约化发展，提高县级国企的市场化竞争能力。
（二）优化国资监管机制
部分县尚未对企业进行分类监管，存在“政企不分”“政资不分”的问题。县级国资监管的专业性和规范性亟需加强。
首先，县级政府将平台公司实行市场化运营，实行政企分开，政资分开，使国有企业成为自主经营、自负盈亏的独立经济主体。其次，需要对不同功能定位的企业进行分类监管，在经营目标设定和业绩考核等方面体现差异。同时在授权经营机制上进行改革，可以通过组建国有资本投资运营公司的方式，实现国资监管从“管资产”向“管资本”转变，将其作为连接国有资本出资机构和国家出资企业的中枢，改变过去政府主导的发展模式，从而提高国有资本整体运营效率和效益。
（三）加快市场化转型
部分县级国企的业务经营依赖政府派单派活，市场化程度不高，自主经营能力不强，而新一轮的国企改革正是要求国有企业需要向市场化和实体化转型，将效益作为企业的根本，实现利益最大化。因此，县级国企应转变自身定位，从过去的单一政府任务承担者，转变为主动拓展经营性业务的经营者。通过发展业务的多元化，为企业增加稳定的经营性现金流，提高盈利能力。
（四）提升内部管理水平
在原先的监管体系下，部分县级国企的治理结构缺失，无法有效发挥对企业的治理作用。在监管机制得到优化后，县级国企还需要完善自身治理结构，建立起权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，使企业董事会经营决策、选人用人、企业内部分配等权力能够得到落实。
在人力资源管理方面，部分县级国企还存在员工积极性弱，人才吸引力不足等问题，这也将制约未来县级国企的转型升级。因此，县级国企还需建立起科学的绩效考核与薪酬体系，完善激励约束机制。依据行业标准、市场水平及经营业绩设计薪酬与考核体系，激发员工积极性和吸引外部高素质人才的加入，为未来县级国企的转型升级发展打下基础。
（五）强化重点领域风险防范
及时有效化解投资、债务、金融业务、境外经营等领域风险，坚决守住不发生重大风险的底线。
三、县级国企改革难点
结合各地县级国企的经验来看，县级国企改革面临时间紧迫、内容繁重的双重压力，容易滋生“纸面改革”“数字改革”、进度缓慢等问题，面临如何巩固改革发展成果、实现上下通力合作、找准改革发力点等问题。
（一）兼顾“回头看”和“往前走”
县级国资国企应做好改革发展成果巩固工作，在重点改革领域建立常态长效机制，以制度巩固已有改革成果，改善前期改革痛点、难点，以改革新红利激活增长新动力。系统盘点、巩固深化国企改革成果，总结好的经验做法，补齐补强差距短板。
（二）在高质量上下功夫，杜绝“纸面”和“数字”改革
如何确保高质量完成国企改革目标任务？前国务院国资委党委委员、副主任，直属机关党委书记翁杰明表示，要坚决杜绝“纸面”改革和“数字”改革，将改革是否促进了企业内部治理机制、用人机制、激励机制等机制层面的转变，是否真正产生从量变到质变的改革实效，作为今后改革工作的着力点。
（三）“抓重点、补短板、强弱项”并重
结合2022年以来国企改革重要会议精神，县级国企找准改革着力点，必须奔着问题去，以解决实际问题为出发点和落脚点。
针对当前国有企业改革现状，结合前国务院国资委党委书记、主任郝鹏在发布会上提出的发力国企改革攻坚的三个方向，以及对未来国资国企图景的理解，“十四五”时期国有企业改革发展，要找准“三个着力点”。即：一是抓重点，建立起市场化经营机制，在市场化用工改革、市场化薪酬机制、有效制衡的公司治理机制等方面下功夫；二是补短板，从无到有。解决重点领域关键环节“卡脖子”问题。县级国企普遍存在资产体量小、信用评级低、现金流不足等生存问题，解决“卡脖子”问题就是要聚焦主责主业，通过经营性业务全力破除造血功能不强的顽瘴痼疾；三是强弱项，从弱到强，围绕主业有效推进企业战略性重组和专业化整合，是国企改革的重中之重，围绕“主业”重新洗牌，在地区产业链中凸显国企担当，实现做强做优做大。
四、如何做好国资国企改革工作
（一）以权责清单做好授权放权工作
实现国有资产保值增值、防止国有资产流失，是国企改革的根本前提。国资委体系（包含国资委、国资办、国资运营服务中心等）作为国有企业最大的控股股东，体现出资人意志行权履职，国企改革与地方政府支持密不可分。
一方面，国资部门合理授权能够激发国企内生发展动力。国资部门做好授权放权顶层设计，通过出台国资部门履行出资人职责事项权责清单，明晰规划与投资监管、财务监管、产权管理、改革改组、考核薪酬等授权放权事项，该管的要科学管理、绝不缺位，不该管的要依法放权、绝不越位。并推动一级企业对所属企业同步开展授权放权，做到层层“松绑”，全面激发各层级国企活力。
另一方面，权力下放后，国企进一步厘清党委会、董事会、监事会、经理层在机构设置、规划投资、资产处置、选人用人、薪酬分配、考核激励、监督约束等方面职权，形成以坚持党的领导、加强董事会建设、规范治理、强化监督等四个方面文件为支撑的公司治理制度体系。以制定“决策权责清单”方式将党委会、董事会、监事会、经理层决策事项清单化，细化国资部门监管外的其他决策事项，做到无缝对接、各司其职。
（二）以重组融合释放改革乘数效应
上海市、安徽省等16个省份提及“推进国资国企布局优化和结构调整”“在部分领域适时组建新的国企集团”以及“推进企业间的战略性或专业化重组”。“重组”意在以“补短板强弱项”为原则开展地方国企重组整合，通过整合平台做大资产规模，能够满足评级获取和发展要求，同时也方便国资部门开展债务统筹管理以及实现国有资产统一监管。县级国企整合并不意味着对地方“大”“小”国企全盘合并，而是在明确国企集团发展定位和发展战略前提下，立足全县重大战略布局，突出主责主业实业，坚持有进有退、有所为有所不为。重点围绕产业链开展整合工作，按照“产业相近、业务相关、主业相同”的原则，通过资产重组、股权划转等方式，实现资源向主业企业、优势企业集中，减少无序竞争和同质化经营。在产业链中充分发挥“链主”作用，牵引带动产业链的上下游企业共同固链强链延链补链，进而提升产业链、供应链的稳定性和竞争力。整合后通过资产注入、依法授予区域特许经营权、优惠政策倾斜等方式，将国企集团打造成为资产规模大、信用评级高、企业自身融资能力强、功能业务优化、管理规范高效的国有企业。
“融合”意在整合后实现国企集团和所出资企业的协调发展。国企集团对所出资企业的管控方式和授权程度，直接决定了子企业公司治理决策和运作空间，对子企业的活力有决定性影响。集团公司对子企业要合理授权放权，为子企业 公司治理运作决策留足空间。原则上不再直接干预子企业的经营管理事项，支持子企业董事会依法依规行权履职，维护子企业自主经营权。要因企施策授权放权，该由子企业决策的权力要归位于子企业，要针对不同行业、不同层级、不同股权结构、不同发展阶段的子企业，实施差异化、精准化授权放权。要推动授权放权清单化，并根据实际情况变化，定期优化清单、更新版本，便于操作。
（三）以三项制度改革实现破冰破局
三项制度改革是攻坚克难的关键一环，县级国企应以市场取向，推动企业经营机制根本性变革。通过规范法人治理，推进分类改革，支持企业采取“揭榜挂帅”“赛场选马”等方式激活三项制度改革，激发企业内生活力。
一是牢牢牵住经理层成员任期制契约化管理这个市场化改革的“牛鼻子”，出台推行经理层成员任期制和契约化管理的相关制度，从规范任期管理、设定契约目标、强化薪酬激励约束、严格岗位退出管理等方面部署。与经理层、中层管理人员签订契约，明确岗位职责、目标责任、薪酬待遇、退出规定、责任追究等事宜，构建“人人肩上有压力、个个头上有指标”的管理格局，让管理激活力、出效益，真正实现能者上庸者下。
二是不仅要打破“铁交椅”，还要砸掉“大锅饭”，进一步健全市场化薪酬体系。以业绩为导向建立考核激励机制，依据公司规模和经营难度，设置合理调节系数，制定绩效考核实施方案。将战略目标通过战略解码以及年度全面预算分解到各级组织和部门，通过全员KPI（关键绩效指标）落实到具体责任人，设置对应的职级和薪酬标准，对于连续排名靠后或业绩不达标的单位，降级或撤并处理，真正实现收入能增能减。
三是围绕“建强队伍、激发活力、服务发展”的思路，优化引才、用才、育才机制，推动企业人才队伍整体提升。加强全过程规范企业人员管理，全面推进“三项制度”改革，探索建立“员工能进能出、岗位能上能下、收入能增能减”市场化选人用人机制，加大招才引智力度，以用工改革为高质量发展提供内生活力。
县级国企通过系统性推进、清单化举措、穿透式操作等工作举措，对照国企改革具体要求，聚焦进度相对滞后、差距仍然明显的任务，有的放矢、提速加力；另一方面，已完成的还要狠抓改革实效，力争“形神兼备”，坚决杜绝“纸面”改革和“数字”改革，确保国企改革如期高质量完成。
总结：近年来，县级政府着力深化国有企业改革、强化国有资产监管，在实现企业增效、国有资产保值增值上取得了新成效。但在当前疫情影响，经济下行的情况下，企业压力加大、市场竞争激烈，县级国有企业发展面临严峻的挑战，国有企业要认清当前形势，进一步增强做好国有企业改革发展工作的责任感，客观审视工作中的成绩和问题，针对性地制定务实管用的改革发展举措，切实做好国企改革发展工作。各相关单位要提高思想认识、明确改革目标，全面领会国家、省、市、县国企改革的文件精神，充分利用当前县级国有企业改革发展建机制、解难题、破瓶颈的利好政策，把握关键环节，强化推进各项改革，按照应脱尽脱、分类处置的原则，加快推进县级党政机关和事业单位与所办企业脱钩改革，实现党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管，助力县域经济高质量转型发展。（闫金金 张卫强 许红记 毕文凯供稿）
责任编辑：刘安瑞