县级国资国企改革的现实图景与破局路径

        河南县域经济网讯 近年来，各地县级政府对国有资产的管控力度持续增强。作为我国国有经济体系的重要基石，县级国有经济却因县域发展基础相对薄弱，呈现出成分繁杂、历史遗留问题突出等特点，致使国资国企改革进程相对迟缓。基于对河南省某县域国资国企的专项调研，本文深入剖析县级国资国企的发展现状与改革实践，旨在探索适配县级层面的国资监管模式与国企转型发展路径。

        一、国资国企改革的政策驱动背景

        为助推中国特色社会主义事业稳步前行，保障国有资本的保值增值，提升国有经济的核心竞争力，进一步释放国有资本的辐射效应，党的十八大明确提出“深化国有企业改革”的战略部署。2015年9月，《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》正式颁布，标志着新一轮国资国企改革全面启动。此后，一系列配套政策文件陆续出台，“1+N”政策体系逐步构建完善。这里的“1+N”政策体系，是国企改革的顶层设计核心框架。党的十八大以来，党中央、国务院以《关于深化国有企业改革的指导意见》为核心，辅以多个专项配套文件，形成了覆盖全面的“1+N”政策矩阵。其中，“1”代表起统领作用的深化国企改革指导意见，“N”则涵盖各类细分领域的配套实施方案。2020年10月，《国企改革三年行动方案》的出台，推动我国国企改革迈入提质增效的新阶段。

        二、县级国资国企改革的核心方向

        在全国国资国企改革的大浪潮下，县级国资国企改革也在逐步推进。但相较于中央及省市级国企，县级国资国企受限于区域经济发展水平，改革步伐明显滞后。

        在国资监管领域，企业分类监管机制尚未有效建立，政企职责边界模糊的问题较为突出，部分企业的经营决策仍主要依赖政府行政指令。同时，不少县级国企市场化运营能力不足，盈利水平与资产运营效率偏低，部分企业甚至面临生存困境。

        针对上述现状，当前县级国资国企改革需聚焦以下关键领域：

        （一）推进资产整合重组，实现资源优化配置

        针对县级国企普遍存在的资产规模偏小、质量参差不齐、布局分散、运营效率低下等问题，对区域内经营性国有资产实施整合重组，是推动县级国企提质增效的关键举措。

        遵循“同业归并、相近整合”的原则，将辖区内经营状况良好、现金流稳定的企业资产与行政事业单位经营性资产进行集中注入，同时剥离低效闲置资产，能够有效扩大企业资产规模、提升资产质量，增强企业的自主融资能力与自我发展能力。通过同类业务整合形成特色产业板块，助力企业做大做强主导产业，实现专业化运营与集约化发展，提升在市场竞争中的核心优势。

        （二）完善国资监管体系，提升监管效能

        部分县域尚未建立科学的企业分类监管机制，“政企不分、政资不分”的现象依然存在，县级国资监管的专业性与规范性亟待提升。

        首先，县级政府需推动平台公司转型市场化运营，严格划分政企、政资边界，使国有企业成为自主经营、自负盈亏、自担风险的独立市场主体。其次，要依据企业功能定位实施差异化分类监管，在经营目标设定、业绩考核标准等方面体现分类导向。同时，在授权经营机制改革方面，可通过组建国有资本投资运营公司，搭建国有资本出资机构与所出资企业之间的桥梁纽带，推动国资监管从“管资产”向“管资本”转型，改变以往政府主导的发展模式，提升国有资本的整体运营效益。

        （三）加速市场化转型进程，增强经营活力

        部分县级国企的业务开展过度依赖政府指令性任务，市场化运作水平不高，自主经营能力薄弱。而新一轮国企改革明确要求国有企业向市场化、实体化转型，以效益为核心目标，实现价值最大化。因此，县级国企需转变发展定位，从单一的政府任务承接者，转型为主动开拓市场、拓展经营性业务的市场主体。通过培育多元化业务布局，为企业创造稳定的经营性现金流，提升持续盈利能力。

        （四）强化内部管理建设，夯实发展基础

        在传统监管模式下，部分县级国企治理结构不完善，未能充分发挥治理机制对企业发展的保障作用。在监管机制优化后，县级国企需进一步完善法人治理结构，构建权责对等、运转协调、有效制衡的决策、执行、监督体系，确保董事会在经营决策、选人用人、薪酬分配等方面的职权落到实处。

        在人力资源管理方面，部分县级国企存在员工积极性不足、人才吸引力匮乏等问题，这已成为制约企业转型升级的重要瓶颈。因此，县级国企需建立科学的绩效考核与薪酬激励体系，完善激励约束机制。结合行业发展水平、市场薪酬标准及企业经营业绩，设计差异化的薪酬与考核方案，充分调动员工工作积极性，同时增强对外部高素质人才的吸引力，为企业转型升级提供人才支撑。

        （五）筑牢风险防控底线，保障稳健发展

        业务、境外经营等领域的风险隐患，建立健全风险预警与处置机制，坚决守住不发生系统性、区域性风险的底线。

        三、县级国资国企改革的现实挑战

        结合各地县级国企改革实践来看，县级层面改革面临时间紧、任务重的双重压力，容易出现“形式化改革”“数据化改革”、推进缓慢等问题，如何巩固改革成果、凝聚上下合力、找准突破方向，成为当前面临的主要挑战。

        （一）统筹“成果巩固”与“创新发展”双重任务

        县级国资国企需扎实做好改革成果巩固工作，在重点改革领域建立常态化、长效化机制，以制度形式固化改革成效，破解前期改革中的痛点难点问题，借助改革新举措激发企业增长新动能。系统梳理改革推进情况，总结可复制推广的经验做法，补齐改革短板，强化薄弱环节。

        （二）聚焦高质量改革，杜绝形式主义倾向

        如何确保高质量完成国企改革目标任务？前国务院国资委党委委员、副主任翁杰明曾指出，要坚决摒弃“纸面改革”“数字改革”等形式主义做法，将改革是否推动企业治理机制、用人机制、激励机制等深层次变革，是否实现从量变到质变的突破，作为衡量改革成效的核心标准。

        （三）坚持“抓重点、补短板、强弱项”协同推进

        结合2022年以来国企改革相关会议精神，县级国企找准改革突破点，必须坚持问题导向，以解决实际问题为出发点和落脚点。

        结合前国务院国资委党委书记、主任郝鹏在相关发布会中提出的国企改革攻坚方向，以及对国资国企发展趋势的判断，“十五五”时期县级国企改革发展需聚焦三个关键着力点：一是抓重点，构建市场化经营机制，在市场化用工、市场化薪酬、有效制衡的公司治理等方面取得突破；二是补短板，破解“从无到有”的难题，着力解决重点领域“卡脖子”问题。针对县级国企资产规模小、信用评级低、现金流不足等突出问题，核心是聚焦主责主业，通过发展经营性业务破解造血功能薄弱的顽疾；三是强弱项，实现“从弱到强”的跨越，围绕主业推进战略性重组与专业化整合，这是县级国企改革的核心任务。以主业为核心进行资源重组，在区域产业链中凸显国企的引领作用，实现企业做强做优做大的目标。

        四、县级国资国企改革的实施路径

        （一）以权责清单为抓手，精准推进授权放权

        实现国有资产保值增值、防止国有资产流失，是国企改革的首要前提。国资监管机构（包括国资委、国资办、国资运营服务中心等）作为国有企业的核心出资人，其履职效能直接影响改革成效，而县级国企改革的顺利推进也离不开地方政府的大力支持。

        一方面，国资监管机构的合理授权能够有效激发国企内生动力。国资部门需做好授权放权的顶层设计，通过制定出资人职责事项权责清单，明确在规划投资监管、财务监管、产权管理、改革改组、考核薪酬等领域的授权放权范围，做到“该管的管住管好、不该管的彻底放权”。同时，推动一级企业向所属子企业同步开展授权放权，实现层层松绑赋能，全面激活各层级国企的发展活力。

        另一方面，权力下放后，国企需进一步厘清党委会、董事会、监事会、经理层在机构设置、规划投资、资产处置、选人用人、薪酬分配、考核激励、监督约束等方面的职责边界，构建以坚持党的领导、强化董事会建设、规范公司治理、完善监督机制为核心的制度体系。通过制定“决策权责清单”，将各治理主体的决策事项具体化、清单化，细化国资监管范围外的决策事项，确保各主体权责清晰、无缝衔接、高效协同。

        （二）以重组融合为突破，释放改革聚合效应

        上海、安徽等16个省份已在相关政策中明确提出“推进国资国企布局优化与结构调整”“适时组建新的国企集团”“推动企业战略性重组与专业化整合”等举措。“重组”的核心目标是以“补短板、强弱项”为原则，通过整合重组做大企业资产规模，满足信用评级与发展需求，同时便于国资部门统筹债务管理与实现国有资产集中统一监管。

        县级国企整合并非简单的“大小合并”，而是在明确国企集团发展定位与战略目标的基础上，立足县域重大战略布局，突出主责主业，坚持“有进有退、有所为有所不为”。重点围绕区域产业链开展整合工作，按照“产业相近、业务相关、主业相同”的原则，通过资产重组、股权划转等方式，推动资源向主业突出、优势明显的企业集中，减少无序竞争与同质化经营。充分发挥国企在产业链中的“链主”作用，带动上下游企业协同发展，实现产业链供应链的固链、强链、延链、补链，提升产业链整体稳定性与竞争力。整合后，通过资产注入、依法授予区域特许经营权、政策倾斜等方式，将国企集团打造成为资产规模大、信用评级高、融资能力强、业务布局优、管理规范高效的标杆企业。

        “融合”强调的是整合后国企集团与所出资企业的协同发展。国企集团对子企业的管控模式与授权程度，直接决定子企业的治理效能与发展活力。集团公司需对子企业实施精准授权放权，充分保障子企业的自主经营权，原则上不直接干预子企业的日常经营管理，支持子企业董事会依法依规履职。根据子企业所处行业、层级、股权结构及发展阶段的差异，实施差异化授权，确保权力“放得下、接得住、管得好”。建立授权放权清单动态调整机制，根据实际发展情况定期优化更新，提升授权放权的科学性与可操作性。

        （三）以三项制度改革为核心，破除体制机制障碍

        三项制度改革是国企改革的“牛鼻子”，县级国企需以市场化取向为引领，推动经营机制实现根本性变革。通过规范法人治理、推进分类改革，采用“揭榜挂帅”“赛场选马”等创新模式，激活三项制度改革活力，释放企业内生动力。

        一是全面推行经理层成员任期制和契约化管理。制定专项管理制度，从任期管理规范、契约目标设定、薪酬激励约束、岗位退出机制等方面作出明确规定。与经理层及中层管理人员签订岗位契约，明确岗位职责、目标任务、薪酬标准、退出条件及责任追究机制，构建“人人有责任、个个有指标”的管理格局，实现“能者上、庸者下、劣者汰”的良性循环。

        二是健全市场化薪酬分配体系。打破“大锅饭”格局，建立以业绩为核心的考核激励机制。结合企业规模、经营难度设置调节系数，制定科学的绩效考核方案。将企业战略目标通过战略解码与年度预算分解至各部门及岗位，通过全员关键绩效指标（KPI）落实责任主体，配套差异化职级薪酬标准。对连续考核排名靠后或业绩未达标的单位实施降级、撤并等措施，真正实现薪酬收入与业绩贡献“能增能减”。

        三是优化人才发展机制。围绕“建强队伍、激发活力、服务发展”的目标，完善人才引进、培养、使用全链条机制，提升人才队伍整体素质。规范人员管理流程，全面推进“员工能进能出、岗位能上能下、收入能增能减”的市场化选人用人机制。加大招才引智力度，通过市场化招聘引入高素质专业人才，以用工制度改革为企业高质量发展提供人才保障。

        县级国企需通过系统性谋划、清单化推进、穿透式落实，对照改革要求精准发力：对推进滞后、差距较大的任务提速攻坚；对已完成的任务强化成效评估，确保“形神兼备”。坚决杜绝形式主义改革，以实打实的举措推动改革落地见效，确保如期高质量完成国企改革目标任务。

        结语

        近年来，县级政府通过深化国企改革、强化国资监管，在提升企业效益、保障国有资产保值增值等方面取得了阶段性成果。但在经济下行压力加大、市场竞争日趋激烈的背景下，县级国有企业面临的发展挑战愈发严峻。国有企业需认清发展形势，增强改革责任感与紧迫感，客观总结成绩与不足，制定针对性强、务实管用的改革举措。各相关单位要提高思想认识，明确改革目标，深入领会国家及省、市、县各级国企改革政策精神，充分利用当前改革利好政策，聚焦关键环节发力，按照“应脱尽脱、分类处置”的原则，加快推进党政机关和事业单位与所办企业脱钩改革，实现经营性国有资产集中统一监管，为县域经济高质量转型发展注入强劲动力。（晏 鹏 毕文凯 肖 静）