城管执法走向规范化亟待国家立法

“求你别扣我物品。”

“求你别乱摆摊。”

漫画里,两人相向跪立。

漫画原型,是几年前发生在湖北省武汉市江汉区的一起真实故事。当时,一名城管协管队员不允许小贩占道卖菠萝,僵持中,两人“对跪”一分多钟。

城管执法双方“对跪”背后,是当前城市治理痼疾的突出体现。

8月26日至27日,中国法学会行政法学研究会换届大会暨2017年年会在湖北武汉召开。

记者在会上获悉,随着社会经济发展,城市管理执法面临诸多挑战,但当前尚无国家层面法律法规对此予以规范。

会上,来自全国行政法理论界和实务界的400余名专家学者、实务工作者,就当前城市治理面临的诸多问题进行了探讨。

拆违困境

违法建筑,是与会专家们关注的焦点之一。

近年来,各地查处违法建筑力度逐年加大,但很多地方形势依然不容乐观,违法建筑数量居高不下。

2017年北京市政府工作报告显示,过去一年,北京全市共拆除违法建筑3000万平方米,计划拆除数为4000万平方米以上。

违法建筑数量之多、拆除任务之重可见一斑。

中国政法大学政府法治研究院教授王青斌认为,在违法建设面前,执法实践呈现的景象普遍是长期拆不动、任由违法建筑存续和蔓延。

“从实践情况来看,违法建筑的强制拆除机制面临困境。”王青斌说,行政机关严格遵循法定程序拆违,要付出巨大执行成本,而收益却有限。

小摊难管

“昆明两城管持棍棒打伤菜贩夫妇”“6名城管殴打兼职学生”“合肥违停车主被罚谩骂殴打城管队员”……

近年来,城管打人与被打消息不时见诸报端。城管与摊贩问题屡屡成为公众关注焦点。

2013年3月31日,武汉市江汉区城管协管队员曹祥超与占道卖菠萝的小贩“对跪”,此事一度引起热议。

在中国人民大学教授、中国行政法学研究会副会长莫于川看来,行政管理目标与民众生存目标的矛盾,是导致城管领域出现暴力执法倾向的根本原因。

莫于川介绍,在城管部门设置之前,城市管理是分散执法状态——一个流动摊贩在城市摆摊,公安、交通、卫生、工商、税务、质量监督、园林(环境)等部门陆续甚至同时进行执法。

“七个大盖帽围纠一个小草帽(实施处罚)”的分散执法体制下,我国大部分地区出现了“乱处罚、乱收费、乱摊派”等突出问题。

1996年3月,我国行政处罚法颁布,将街头执法行为纳入规范。此后,全国各地陆续成立专门的城管部门,形成一个“大盖帽”实施街头执法管理。

此后,城管部门的执法工作逐渐增多,涉及十余个领域200项左右事项,最多的地方达到400多项。

“规范流动摊点、治理城市‘牛皮癣’以及强制拆除违法建设等很多‘难啃的骨头’都集中到了城管部门,而这些事项特别容易与执法对象发生冲突。”莫于川直言。

莫于川认为,城市管理执法任务重、时间紧、要求高、手段缺等内部压力以及市民理解不足、执法环境欠佳等外部环境,使得城管执法暴力现象多年来广受诟病。

此外,在城市管理涉及的渣土、噪音、油烟、小市场等问题处理上,经济条件好的住户希望环境好,没有摊贩、油烟等影响生活,但又想购物方便、网点多、物美价廉,所以希望把摊点设置在别人家楼下。

前述“邻避”心理现象下,是否允许存在流动摊点、是否允许开设临时市场、怎样既满足政府管理秩序需求的同时又满足群众生活需求等问题,成为城市管理者的两难选择。

治理缺法

在中国法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德看来,国家层面缺少专门的城市管理法,是目前我国城市管理执法体制在规范化、法治化方面存在较大缺陷的重要原因。

马怀德说,城市管理立法的一个重要内容就是要对城市管理执法体制进行改革,要改变现有体制和建立新的城管执法体制,最直接有效的方式就是立法。

“虽然已有一些地方陆续推出有关城管方面的立法,但从全国范围看一直缺乏中央层次的城管专门立法,所以城管执法一直存在法律依据不够充分、欠缺高位阶立法等突出问题。”莫于川也认为。

今年5月,湖南省人大常委会通过了《湖南省城市综合管理条例》,成为全国首部省级层面综合规范城市管理和执法工作的地方性法规。

兰州大学法学院副教授邓小兵介绍说,目前,涉及城市管理工作的有关规定散见于相关的60余部法律、法规和规章中,国家尚无一部综合性的城市管理法规作出宏观指导,加之其他省份没有同类型、同位阶法规制定的先例,导致《湖南省城市综合管理条例》在整体上立法难度较大,也存在不完备、不全面之处。

王青斌认为,我国法律针对违法建设设置的法律责任较轻,法律责任设置不合理,直接导致行为人从事违法建设成本低,建议采取综合措施降低强制拆除成本和增加违法建设成本,通过“堵”和“疏”相结合的治理措施等解决难题。（记者 刘志月 何正鑫）