把权力关进制度的笼子里

    法制网记者 张维

    加快建设法治政府，是全面深化改革的迫切需要，更是全面依法治国的重大任务。党的十八大把“法治政府基本建成”确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。

    2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，规划了今后一个时期建设法治政府的总蓝图、路线图、施工图。

    按照法治政府建设的路线图，5年来，“放管服”改革持续推进，国务院先后取消、下放行政审批事项618项，彻底终结了非行政许可审批，极大地激发了市场和社会活力；清单管理全面实行，31个省级政府公布了省市县三级政府部门权力和责任清单；政府法律顾问制度普遍建立，行政决策科学化、民主化、法治化水平进一步提高；行政执法体制改革深入推进，严格规范公正文明执法水平明显提升；法治政府建设考核评价制度正在建立，督促检查力度显著加强。

    党的十八大以来，依法行政进入“快车道”，法治政府建设展现出前所未有的“加速度”。

    权力清单：法无授权不可为

    习近平总书记指出：“各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为。”

    为了解决政府职能错位、越位、缺位现象，十八届三中全会要求：推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。其后，十八届四中全会再次强调，推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。

    近年来，我国各级政府工作部门全面推行清单制度，推进政府机构、职能、权限、程序和责任法定化，厘清权力的边界。各地在推行权力清单制度工作中，涌现出不少改革亮点。

    浙江推进“四张清单一张网”(权力清单、责任清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单和政务服务网)，省级部门行政权力从几年前的1.23万项精简至4092项。

    安徽公布省级公共服务清单和省级行政权力中介服务清单，晒出行政机关单位应提供的4000余项公共服务和清理规范后的200余项行政中介服务。

    江苏实现了“三级、四同、一分、一压缩”，即相同的权力事项，在省市县三级名称、类型、依据、编码相统一，明确省市县三级的层级分工，压缩自由裁量权。

    山西除省市县三级编制权责清单和部门运行流程图，还专门编制了廉政风险防控图。针对权力运行中容易滋生腐败的重点部位、关键环节，深入查找每项职权运行的风险点，并对风险点分类定级，强化对职权运行的动态监控。

    广东率先以地方立法的形式出台《广东省行政许可监督管理条例》，来防止清单之外擅自扩权。

    截至目前，全国31个省(区、市)的省市县三级政府部门权责清单均已公布。

    重大决策：用程序遏制权力任性

    把权力装进制度的笼子里，要从政府决策抓起。让政府决策不再拍脑门，要靠完善的程序。

    党的十八届四中全会指出，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。

    2015年底，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》）就行政决策进一步细化了6项具体要求:一是各级行政机关要完善依法决策机制，规范决策流程。二是要增强公众参与实效。三是提高专家论证和风险评估质量。四是加强合法性审查。五是坚持集体讨论决定。六是严格决策责任追究，健全并严格实施重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

    在行政决策程序立法方面，地方各级政府扮演了先行先试的角色。

    今年3月，《西藏自治区人民政府重大决策出台前向自治区人大及其常委会报告制度》出台。至此，全国31个省市自治区都有了关于重大行政决策的程序规定。绝大多数省份制定了省级重大行政决策规定，如《浙江省重大行政决策程序规定》、《重庆市政府重大决策程序规定》等。

    地方立法对决策程序的规定日趋精细化，提高了可操作性。

    《广州市重大行政决策程序规定》要求：“决策起草部门应当充分考虑、采纳听证代表的合理意见；不予采纳的，应当说明理由。”

    《贵州省人民政府重大决策程序规定》明确：“重大决策应当进行风险评估，决策承办机构负责组织重大决策风险评估工作。”

    山西规定：与会人员的意见、会议讨论情况和决定要采取音像或文字记录的方式，如实记录，全程留痕；决策资料要完整归档，永久保存。有专家评价，决策档案机制对重大决策终身追责等责任机制的实施有重要意义。

    刚性程序，保证了决策的民主性和科学性。一些政府想干的事，被“搁置”下来。以苏州市为例，城市主干道西延规划，因途经小区居民反对而停止；工业园区苏安新村的整治，因居民反对而作罢；古城天赐庄历史文化片区，涉及动迁征收，因被论证为“风险系数大”不再推进……

    地方先行先试为中央立法积累了经验。2017年6月10日，国务院法制办公室公布了《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》。

    简政放权：刀刃向内的自我革命

    习近平总书记指出：“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位。”

    围绕“全面履职，把该管的事情管好，把不该管的事情放手给市场”这一目标，各级政府大刀阔斧简政放权，推行放管结合、优化服务。这一改革简称为“放管服”。

    “放管服”改革给企业带来的红利实实在在，成绩有目共睹。与过去相比，手续少了，证照办理时间大大缩减；创业多了，2016年，全国平均每天新增登记企业1.51万户，比2013年改革前翻了一番，各类创业创新主体呈爆发式增长。国家统计局2016年四季度对全国9万家规模以上工业企业开展的问卷调查显示，简政放权同创新支持、减税降费一起，成为企业获得感最强的3大政策措施。

    五年来，国务院部门累计取消和下放行政审批事项618项，“非行政许可审批”概念成为历史；国务院各部门设置的职业资格削减70%以上，中央层面核准的投资项目数量累计减少90%。

    人力资源社会保障部全面清理职业资格，制定国家职业资格目录清单，明确要求清单之外一律不得设定许可和认定职业资格，清单之内除准入类职业资格外一律不得与就业创业挂钩。

    涉企政府性基金、行政事业性收费、涉企经营服务性收费等得到清理。住建部清理规范各类涉企保证金，2016年仅建筑业一个行业减少的企业保证金就达到1700亿元。

    持续推进的投资审批、职业资格、涉企收费等领域改革，以及试点市场准入负面清单制度等，为“双创”扫清了制度障碍，为企业发展营造了更优市场环境。

    信息公开：阳光是最好的防腐剂

    习近平总书记指出，要全面推进政务公开，强化对行政权力的制约和监督，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。

    2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于全面推进政务公开工作的意见》强调，公开透明是法治政府的基本特征，各级政府要坚持以公开为常态、不公开为例外，推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开，打造法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。

    今年3月底，国务院办公厅印发《2017年政务公开工作要点》，这也是连续第六年为年度政务公开工作划重点。

    每年划定要点之后，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室持续进行专项督查。31个省及45家部委的落实情况，目前已集中发布到中国政府网。读者可以清晰看到国务院各部委和省级政府取消、下放的行政审批信息，以及各部门、各地方的权力清单。

    财政资金信息和“三公”经费信息是公众最为关注的。从中国政府网可以直观地看到，安徽不仅公布了省级政府的预决算和“三公”经费信息，同时公布了除涉密部门外所有使用财政拨款的115家省级一级预算单位(包括党委、人大、政协、人民团体等部门)的相关信息，并同步进行解读。

    北京市在公开年度决算时，还制作了公共财政预算的决算总收入、决算总支出结构图，决算收入和决算支出重点科目完成情况对比图，年度“三公”经费支出规模对比图等。图表展示，更加直观清晰。

    5年来，政府法律顾问制度全面落实，行政机关负责人出庭应诉制度写入法律，行政复议改革向纵深推进……在以习近平总书记为核心的党中央的坚强领导下，职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府正在大踏步向我们走来。